¿Una tregua en la guerra comercial? El capítulo agrícola
Martes 18 de febrero de 2020 (leído 569 veces)



La Fase 1 del Acuerdo Ecónomico y Comercial (“F1AEC”) entre Estados Unidos (EE.UU.) y la República Popular China (RPC), suscripta en enero de 2020, pretende sentar un primer paso dirigido a la conclusión de la “guerra comercial” librada desde 2018. Sin embargo, las dificultades interpretativas y operativas contenidas en las 100 páginas del texto tal vez sólo permitan alcanzar una mera tregua en el complejo conflicto, la cual ambos contendientes probablemente intenten reivindicar como un pretendido triunfo que justifique los respectivos costos incurridos y los legitime en sus respectivas estructuras de poder.

En cuanto a las prácticas comerciales denunciadas por EE.UU. como germen de la “guerra comercial” –robo de propiedad intelectual, transferencia forzada de tecnología por los inversores extranjeros a sus socios chinos, copia de patentes, intrusión cibernética dirigida a captar información comercial y tecnológica reservada, entre otras– la “F1AEC” se limita a expresar presuntas intenciones convergentes, bajo fórmulas del tipo “las partes se esforzarán por alcanzar determinado objetivo compartido”, aunque sin definir compromisos concretos de cumplimiento mensurable.



Por el contrario, en lo que concierne al reclamo de rebalanceo del intercambio, la “F1AEC” exhibe una serie de obligaciones precisas, englobadas bajo el compromiso chino de incrementar hacia 2021 en US$ 200.000 millones el valor de las importaciones de productos y servicios originarios de EE.UU. concretadas en el año base de 2017 (US$ 163.000 millones), lo que elevaría las compras totales de la RPC a US$ 263.000 millones en 2020 y US$ 363.000 millones en 2021. Las adquisiciones anticipadas son clasificadas en cuatro grandes capítulos correspondientes respectivamente a 1) productos manufacturados –US$ 77.700 millones–, b) energéticos – US$ 52.400 millones–, c) servicios –US$ 37.900 millones– y d) agropecuarios –US$ 32.000 millones, de los cuales US$ 12.500 millones son durante 2020 y US$ 19.500 millones en 2021 respectivamente-. Así, el detalle de importaciones adicionales garantizado por la RPC se limita a enunciar los cuatro grandes sectores citados, y aunque se listan subcategorías no se detalla en el texto público una mayor desagregación de su contenido y eventuales montos.



En cualquier caso, el énfasis atribuido por el Gobierno de Donald Trump a la relevancia de las compras de productos agropecuarios proyectadas por la RPC en el período 2020-2021 puede inducir a confusión, ya que en rigor se trata del sector menos beneficiado en valor entre los cuatro enunciados en el acuerdo. No obstante, cabe reconocer que al margen de las importaciones incrementales previstas la RPC también accede a eliminar estándares sanitarios que bloquean el ingreso de una serie de bienes alimenticios de EE.UU., abriendo la importación a la carne vacuna (potencial estimado US$ 1.500 millones, dada la competencia con Australia, Brasil, Nueva Zelanda, Uruguay y nuestro país). En este segmento, la RPC también ofrece liberar reglas relativas a licencias, inspección y registro vinculados a los límites máximos de edad de los animales faenados para importación, el uso de hormonas y las regulaciones sobre trazabilidad, aspectos que EE.UU. visualiza como barreras al comercio. Dichas medidas facilitarían sus colocaciones de carne vacuna, al reconocer mayor confiabilidad a los mecanismos de control en origen. Idéntico criterio se aplicaría en lo concerniente a normas que impiden la importación de carne aviar (potencial estimado U$S 1.500 millones), productos lácteos, alimentos preparados para mascotas y fórmulas para infantes.



En cualquier caso, cabe destacar que las concesiones en materia sanitaria se aplicarán con carácter recíproco, resultando de ello una de las pocas ventajas del Acuerdo que eventualmente beneficie el ingreso de productos chinos a EE.UU.. En materia de acceso la RPC compromete asimismo agilizar su revisión y eventual aprobación de productos biotecnológicos durante un plazo máximo de dos años, de forma de superar la frustración de los EE.UU. por las prolongadas demoras al presente. No obstante, otras barreras en este campo, tales como el requisito de aprobación previa de dicho tipo de productos en otro país permanecen inalteradas.
De igual forma, tampoco se contempla por el momento una reducción de los aranceles vigentes en la RPC para los diversos bienes involucrados en el acuerdo, que en el caso de las habas de soja –principal producto agrícola exportado por los EE.UU. a China– asciende al 33%, con creciente dependencia de las compras concretadas por las empresas estatales. Por su parte, la carne de cerdo tributa 68%, no obstante la creciente demanda de importación china originada en la devastadora epidemia de fiebre africana que la afecta, diezmando casi la mitad del total de su stock porcino. En este sentido, Trump anunció –tal vez prematuramente– que los aranceles vigentes serían reducidos o eventualmente eliminados en la Fase 2 del AEC, aunque altos funcionarios de EE.UU. se inclinan más probablemente por una “excepción provisional” de los mismos (“waiver”), de forma que los compromisos de importación resulten comercialmente viables.



En cualquier caso, desde un punto de vista estrictamente cuantitativo, cabe destacar que el incremento de adquisiciones previsto por China equivale en rigor al monto de exportaciones perdidas por el sector agroindustrial de los EE.UU. durante la “guerra comercial”. Al respecto, hace ya largos años que la RPC persigue su autoabastecimiento cerealero subsidiando el cultivo de maíz y arroz, que ya cubren 95% de su demanda interna. Sin embargo, las necesidades en materia de alimentación animal requieren aún de la importación de 100 millones de toneladas de habas de soja -33% tradicionalmente provistos por los EE.UU.- ya que la producción doméstica apenas cubre 15% del consumo interno.



En efecto, hasta 2017 la RPC constituyó durante casi veinte años el principal destino para el sector agropecuario de EE.UU., al cual embarcaba bienes por valor de U$S 22.000 millones. No obstante, desde la introducción por la RPC de aranceles retaliatorios (5 al 60% sobre todos los productos agropecuarios) como respuesta simétrica a las tasas punitorias aplicadas por la Administración Trump sobre sucesivas “listas” de productos chinos, las importaciones agrarias resultaron fuertemente desplazadas por Brasil y nuestro país –que sustituyeron 45% del abastecimiento desde EE.UU., particularmente en soja y sus subproductos –-.



Frente a tal circunstancia, y dada la relevancia del sector agropecuario como apoyatura política de Trump para la elección de mitad de período, su Administración diseñó en 2018 un paquete de asistencia presupuestaria asignada al agro durante dos ejercicios por valor total de U$S 28.000 millones, por lo que el el “F1AEC” aspira una vez más a convertirse en una herramienta relevante para el éxito de la campaña reeleccionaria del Presidente en 2020.



No obstante, y aunque el acuerdo incluye algunos triunfos para el Gobierno de Trump, su implementación y cumplimiento podría resultar complejo, ya que requiere de algunos cambios significativos en el relacionamiento entre ambas economías. Así, entre las potenciales dificultades a contemplar, el acuerdo enfatiza que las adquisiciones adicionales se concretarán acorde la evolución de la demanda en el mercado de la RPC, por lo que tal vez no resulten necesariamente en volúmenes fijos. De esta forma, el “F1AEC” torna variable el efectivo valor de los compromisos de compra chinos en materia agropecuaria, al quedar los mismos sometidos a la incertidumbre de eventuales vaivenes en el curso de las relaciones bilaterales, en particular dada la continuidad de los niveles arancelarios vigentes. En dicho contexto los agricultores en EE.UU. anhelan que las compras chinas puedan postergarse hasta que su cosecha se encuentre disponible hacia el segundo semestre de 2020, cuando sus precios resultan competitivos respecto de sus competidores. Caso contrario, si las empresas públicas de la RPC concretaran compras más caras en EE.UU. podría denunciarse al “F1AEC” como instrumento promotor de “comercio administrado”, responsable de distorsionar el mercado agropecuario global, en contradicción con las normas multilaterales de la “Organización Mundial de Comercio” (OMC). En efecto, el “F1AEC” no puede ser calificado como un acuerdo comercial típico, orientado a liberalizar el comercio en ambas direcciones. Por el contrario, podría ser concebido como una versión extrema de “comercio administrado”, en el que la RPC asume el compromiso de adquirir volúmenes preestablecidos de diversos bienes y servicios, aunque acorde la evolución de sus condiciones de mercado.
Asimismo, el texto del acuerdo incluye una cláusula relativa a la flexibilización de los compromisos de compra ante “emergencias o desastres naturales, así como hecho imprevisibles”, presumiéndose que la RPC pudiera invocar tal norma al presente ante el surgimiento y desarrollo del coronavirus (COVID-19) y su impacto negativo sobre la economía doméstica, en la búsqueda de tolerancia por parte de los EE.UU. respecto de la rigidez del calendario y volumen de los mismos.



Finalmente, una dificultad sustantiva para el cumplimiento del “F1AEC” radica en el mecanismo de evaluación y solución de controversias incorporado al mismo, el cual prevé esencialmente negociaciones directas entre las partes sin la intervención de un árbitro neutral, pudiéndose recurrir eventualmente en apelación a un diálogo bilateral entre el Representante Comercial de EE.UU (USTR) y el viceprimerministro de la RPC. Así, el fracaso en la solución de cualquier disputa interpretativa habilitaría una renovada escalación en los aranceles retaliatorios de uno de los actores, debiendo teóricamente la contraparte abstenerse de su equiparación, lo que resulta al menos difícilmente previsible, con lo cual el riesgo de reanudación de la “guerra comercial” se mantendrá permanentemente latente. En el contexto reseñado no causa extrañeza que las empresas comercializadoras hayan expresado dudas respecto de la viabilidad operativa del “F1AEC”, ya que la RPC no parece obtener mayores concesiones, sugiriéndose que su aporte apunta a lograr reducir las tensiones bilaterales al menos hasta 2021, cuando culminan sus obligaciones en materia de compras, aunque según el texto las partes proyectan con criterio meramente aspiracional “que la trayectoria de incremento” se extienda hasta 2025. Por ende, aunque la RPC logre diversificar en alguna medida sus fuentes de abastecimiento su salida más sencilla parecería residir en la adquisición de los productos agropecuarios comprometidos con la contraparte como garantía de poder continuar exportando sus bienes a EE.UU. Finalmente, la “F1AEC” debería –al menos en teoría– ser seguida por una Fase 2, cuyo calendario no se encuentra ni siquiera definido, existiendo en muchos sectores escepticismo respecto de que la misma pudiera avanzar en el corto plazo, ya que la Fase 1 contiene complejidades técnicas cuya resolución deberá poder ser claramente evaluada previo a poder aspirarse a posteriores avances.




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